PPP项目采购按照财政部的相关规定，需要全部强制性实施资格预审，但是在实际操作中，有些PPP项目并未实施资格预审。因此，有必要从资格预审的上位法依据、设置资格预审的立法意图、资格预审的利弊、PPP项目的特殊性、PPP项目的采购方式等予以分析、反思。通过分析研究，笔者认为，应还权于招标人(采购人)，由招标人(采购人)自行决定是否实施资格预审为妥。

　　一、矛盾：实际操作与有关规定不一致

　　2014年12月31日，财政部制定并印发了《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号)，该办法第五条规定：“PPP项目采购应当实行资格预审。项目实施机构应当根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争。”这表明，按照财政部的规定，PPP项目采购必须实行资格预审，资格预审为“规定动作”，必不可少，且强制使用。

　　但是，在PPP项目采购的具体实施过程之中，又有一些项目并未严格实施资格预审，而是采用资格后审或者模糊用语的“资格审查”。比如《贵州省铜仁至怀化高速公路(铜仁段)PPP项目社会资本招标公告》中就明文规定：“现对本项目的社会资本进行公开招标，实行资格后审。”又如《盘县2015年城关镇片区棚户区改造项目PPP投资合作人竞争性磋商公告》第3.5条就明文规定“本项目磋商采用资格审查方式”。

　　一边是《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求实施资格预审，另一边是实际工作中要么资格预审、要么资格后审，甚至是既不写明是资格预审还是资格后审，而笼统规定为资格审查。对于国家政策规定与实际操作之间的不一致，需要予以反思，究竟是国家政策规定的不合理，还是实际操作的不合法、不合规?

　　二、反思：强制实施资格预审的合法性反思

　　1. 政策法规制定须维护社会主义法制的统一

　　根据《中华人民共和国立法法》第四条的规定：“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”为了维护社会主义法制的统一，立法时必须遵循下位法根据上位法予以制定的原则。

　　《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》由财政部制定，其制定时也须“维护社会主义法制的统一”，也须根据法律和国务院的行政法规、决定、命令以及财政部的规章等予以制定。那么，《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求实施资格预审，是否有上位法的依据呢?

　　2. 对PPP项目强制实施资格预审的上位法审思

　　自2000年1月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法》第十八条第一款的规定：“招标人可以根据招标项目本身的要求，在招标公告或者投标邀请书中，要求潜在投标人提供有关资质证明文件和业绩情况，并对潜在投标人进行资格审查;国家对投标人的资格条件有规定的，依照其规定。”可以看出，《中华人民共和国招标投标法》并未规定“资格预审”或“资格后审”，只规定了“资格审查”，也就谈不上强制要求实施资格预审。

　　自2003年1月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法》也与《中华人民共和国招标投标法》对此的规定基本一致，即也并未规定“资格预审”或“资格后审”，只规定了“资格审查”，当然也就谈不上强制要求实施资格预审。

　　自2012年2月1日起施行的《中华人民共和国招标投标法实施条例》第十五条第二款规定：“招标人采用资格预审办法对潜在投标人进行资格审查的，应当发布资格预审公告、编制资格预审文件。”明确规定了“资格预审”，但并没有规定招标人必须强制实施资格预审，而是将是否实施资格预审的权力和权利赋予给了招标人，由招标人自行决定。

　　自2015年3月1日起施行的《中华人民共和国政府采购法实施条例》也与《中华人民共和国招标投标法实施条例》对此的规定基本一致，即虽然明确规定了“资格预审”，但并没有规定采购人必须强制实施资格预审，而是将是否实施资格预审的权力和权利赋予给了采购人，由采购人自行决定。

　　自2014年2月1日起施行的《政府采购非招标采购方式管理办法》(财政部令第74号)并无“资格预审”一词。

　　自2014年2月1日起施行的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部令第18号)明确规定了“资格预审”，但也只是要求政府采购货物和服务采用邀请招标的方式时，才必须强制实施资格预审，对于公开招标采购货物和服务，则并无强制实施资格预审的要求。

　　3. PPP项目强制实施资格预审尚无充分的上位法依据

　　前述法律、行政法规、规章，均属于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的上位法，但只有《政府采购货物和服务招标投标管理办法》规定邀请招标采购货物和服务时，才必须实施资格预审。而PPP项目与货物或服务采购项目之间并不能划等号，PPP项目的采购方式与邀请招标之间，也不能划等号，PPP项目的采购方式，有公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等众多方式。

　　《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)第十三条明确规定：“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件，发布资格预审公告，邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审，验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争，并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。”但是，《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》和《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》均由财政部制定，且均属于政策性文件，效力层级相同，不能作为制定的依据。

　　因此，从对上位法的依据进行分析可知，《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求所有PPP项目均实施资格预审，并未有充分的上位法依据作为支撑，与上位法之间的规定出现了不一致。

　　三、利弊：实施资格预审的利弊分析

　　1. 实施资格预审的立法意图

　　从前文所述可知，《中华人民共和国政府采购法》与《中华人民共和国招标投标法》均未明文规定“资格预审”，一直到10余年后实施的《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《中华人民共和国招标投标法实施条例》，才明文提出“资格预审”，但也均未强制要求必须实施“资格预审”。

　　对于为何实施“资格预审”，有关部门做出以下解释：

　　其一，在国家发展和改革委员会法规司、国务院法制办公室财金司、监察部执法监察司联合编著的《中华人民共和国招标投标法实施条例释义》一书第40页中释义为：“资格预审的目的是为了筛选出满足招标项目所需资格、能力和有参与招标项目投标意愿的潜在投标人，最大限度地调动投标人挖掘潜能，提高竞争效果。对潜在投标人数量过多或者大型复杂等单一特征明显的项目，以及投标文件编制成本高的项目，资格预审还可以有效降低招投标的社会成本，提高评标效率。”

　　其二，在财政部国库司、财政部条法司、财政部政府采购管理办公室、国务院法制办公室财金司联合编著的《中华人民共和国政府采购法实施条例释义》一书第80页释义为：“采购人可以要求参加政府采购活动的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查。需要说明的是，实践中很多人认为资格预审只适用于邀请招标，这是一种误解。资格预审是采购程序中一个独立的环节。除单一来源采购外，其他采购方式均可适用，具体由采购人或者采购代理机构酌情决定。”

　　因此，对于《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》强制要求所有PPP项目均实施资格预审，与国家对“资格预审”的立法意图也并不完全一致，在PPP项目采购中，如果采用单一来源的方式采购社会资本方，是不需要实施资格预审的，因为仅此一家。

　　2. 实施资格预审的有利之处

　　资格预审，从某种意义上说，它把招标程序分为两个阶段，第一个阶段是选择“合格的潜在投标人”，第二个阶段是选择“最优的投标要约”。资格预审的利，主要体现在以下方面：

　　一是能够确保招投标活动的竞争效率。当竞争是在具有同比竞争力的投标人之间进行时，才能最大限度地调动相互竞争的投标人的潜能。投标人实力和水平差距过大，将大大降低竞争的效率，资格预审通过对申请人的资质、业绩、技术水平、财务状况、人员状况等的评审，能够发挥“过滤”的作用，确保投标的竞争性。

　　二是可以有效降低招投标的社会成本。过多的投标人参与投标， 累计的投标投入太大，而中标人只能有一个，未中标人的投标成本不可避免地会转嫁到他们今后投标并中标的工程中，必然会增大社会成本和其他投资人的负担。

　　三是可以减少评标工作量。提高评标效率，从而提高招投标工作的效率，确保招投标目的的顺利实现。这些作用在按照择优选择原则、通过资格预审活动限制投标人数量时更为明显。

　　四是资格预审能够避免履约能力不佳的企业中标，降低履约风险。资格预审过程减少了大量潜在的承包商，将潜在承包商范围缩小至那些已证明有能力执行特定质量标准的承包商。经过资格预审，能够将资信、业绩达不到招标人要求的潜在投标人排斥在投标人之外，能够在一定程度上预防合同签订后履约风险的发生。

　　3. 实施资格预审的弊端

　　虽然资格预审有如上有利之处，但资格预审也有其弊端：

　　一是采用资格预审容易形成投标人之间的串标。如果不实施资格预审而是实施资格后审，在投标截止日之前，即开标前，投标人的信息是保密的，相互之间是不知道的。但是一旦实施资格预审，不管是否通过资格预审，投标人之间均会相互知晓是否具有投标资格，并是否将参与下一步的投标工作，使相互之间有了了解和知晓，对于其串标，提供了可能。而且，正因为投标人数量经过资格预审筛选后减少，使投标人之间的竞争性，从另一个角度来说，也减少了。

　　二是采用资格预审，延长了招标采购的时间，降低了招标采购的核心价值。通常认为，招标投标制度的设置，最核心的价值是解决价格问题。从资格预审公告的发布、资格预审文件的编制到资格评审等整个资格预审程序的完成，无疑会延长招标投标的时间。以建设施工为例，许多项目因其工程性质的特殊性，工期要求紧张，在竣工时间已定情形下只能压缩施工工期，这就增加了中标人追赶工期的成本。于是，投标人会在投标报价中增加追赶工期的成本，无形中会抬高最后的中标价，降低了招标投标制度的核心价值。

　　三是采用资格预审，法律法规规定对资格审查专家或资格审查主体的约束性较少。对于资格审查委员会，《中华人民共和国招标投标法实施条例》也仅对“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目”的资格审查委员会有相应的组建要求，对于非“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目”则没有要求。其第十八条规定：“资格预审应当按照资格预审文件载明的标准和方法进行。国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当组建资格审查委员会审查资格预审申请文件。资格审查委员会及其成员应当遵守招标投标法和本条例有关评标委员会及其成员的规定。”由此导致的一个结果，就是有些项目的资格预审审查的随意性较大，容易侵害其他方的合法权益。

　　正因为资格预审的弊端，《中华人民共和国招标投标法实施条例》、《中华人民共和国政府采购法实施条例》均没有强制要求所有招标采购项目必须实施资格预审，而是将资格预审的选择权，赋予给了招标人(采购人)，以真正落实“项目法人责任制”的要求。

　　四、建议：针对不同的项目及采购方式确定是否资格预审

　　1. PPP项目相互之间具有重大的区别

　　国家发展和改革委员会推出了首批80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，涵盖了铁路、公路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程，油气管网及储气设施，现代煤化工和石化产业基地等方面。财政部发布的《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号)中的30个PPP示范项目，涵盖了新能源汽车、供暖、地下综合管廊、污水处理、供水、轨道交通、垃圾处理、医疗、环境综合治理、交通、体育等领域，范围之广，区别之大，不能不具体问题具体分析，具体情况具体对待。

　　因此，各类PPP项目之间，性质不同，领域不同，强制要求一刀切均实施资格预审，可能有悖其具体特点，值得探讨。

　　2. PPP项目采购方式众多，需要区别对待

　　PPP项目采购方式目前至少有公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购5种采购方式。在这5种采购方式之中，除了《政府采购货物和服务招标投标管理办法》明确规定以邀请招标的方式采购货物和服务需要实施资格预审外，其他4种方式，对资格审查均无强制性要求。单一来源采购项目，不需要资格预审的。因此，至少公开招标、竞争性磋商、竞争性谈判，是否必须强制实施资格预审，法有授权，授给了招标人(采购人)自行根据项目的具体特点决定。

　　虽然《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》明文规定所有的PPP项目采购必须实施资格预审，但是在现实面前，有些PPP项目并未严格按照《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的规定实施资格预审。从前文的分析不难看出，不管是从上位法的规定来看，还是从相关的立法意图以及实施资格预审的利弊，甚至PPP项目的复杂性、重大差异性、采购方式众多性来看，都应当具体事宜具体分析，具体情况具体对待，将PPP项目采购是否实施资格预审，交给招标人(采购人)来综合考量决定，以便真正落实“项目法人责任制”。

　　PPP项目融资与公司融资存在的差别

　　采用项目融资模式时，项目的发起人(一般是项目投资者或项目主办人)通常会作为项目公司的股东，为项目的投融资、开发建设、经营管理而成立一家专门的项目公司，并以该项目公司为主体，以经营项目本身的现金流和全部收益作为偿债资金来源，以项目公司的全部资产为增信(担保)的主要措施。根据项目融资的基础资产特点，按照追索权利的划分，项目融资有无追索权的项目融资和有限追索权的项目融资两大类。通常，项目融资与公司融资的区别表现在以下几个方面：

　　(1)融资主体不同。PPP项目融资的融资主体是项目公司，贷款人或资金提供方是根据项目公司的资产状况以及该项目完工运营后的盈利能力作为提供融资的条件。而在常规公司融资中，融资主体就是项目发起人，资金提供方或贷款人更多考虑的是主体自身的信誉、资产状况、财务和担保情况。

　　(2)资金渠道不同。项目融资主要用于基础设施等项目，通常规模大、周期长、收益偏低，需要多元化的、更具有成本优势和规模优势的资金参与。国际上看，主要渠道有政策性银行、商业银行、政府基金或补贴、保险公司、养老基金和投资基金等。而常规公司融资，则可根据项目需要、公司财务状况和资本市场实际，公司可承受的资金规模和资金成本更具弹性和灵活度，因此公司融资更能体现全市场化的资本筹集优势。

　　(3)追索权特征不同。项目融资的最基本特点是，对于融资主体，通常表现为有限的追索权、甚至无追索权。贷款人不能追索到除项目资产以及相关担保资产或增信安排以外的项目发起人的其他资产。而在常规公司融资中，通常要求具有完全的追索权，一旦融资主体无法偿还债务，债权人可以通过融资主体(公司)的资产处置等方式进行弥补。

　　(4)还款来源不同。项目融资的资金偿还以项目自身收益为主，以项目自身收益和资产作为还款来源。而在常规公司融资，资金偿还来源是融资主体的所有资产和业务收入。

　　(5)担保结构不同。项目融资一般都具有较为复杂的法律保证结构体系，以协调和平衡各参与方、利益相关者的复杂利益关系，合理分担风险，实现各自最优目标。而传统的公司融资，担保结构比较单一，参与方相对简单，例如通常为股权质押、资产抵押、信用保证等。

　　(6)质量安全管理体系完善。近三年内没有发生过重大生产安全和质量事故，投资人主动防范的意识强、措施得力，合规性较好。具有独立法人资格，能遵从合同合法合规运营。

　　PPP项目融资中的股权融资有哪些特点

　　(1)长期性：公司通过股权融资获得的资金没有到期日，因而是长期的，只要公司存在，就无需归还该笔款项;

　　(2)不可逆：公司股权融资获得的资金不需要归还给投资人，投资人只有通过出售公司股权获得本金;

　　(3)无负担：股权融资不要求每期进行分红，是否进行分红、分红的时间及金额可以按公司实际情况而定。

　　PPP项目融资中的债券融资有哪些特点

　　债权融资的第一个特点是具有期限。与股权融资不同，债权融资分短期、中期和长期，有时间限制，即使是最长期限的债权融资，都是需要按照约定归还的。债权融资的第二个特点是在清算时比股权融资有更高的优先级。因此，债权融资获得的资金只能作为公司运营资本的补充，放贷方也会考虑风险而控制放贷的资金额度，公司不能完全依赖它完成新项目的投资。债权融资的第三个特点是带给公司杠杆收益的同时并不影响公司控制权，反映到资产负债表上是负债，但它会抑制公司投资冲动，增加公司破产的可能。债权融资的类型有银行信贷、民间借贷、中票、企业债、信托融资、项目融资、租赁等。

　　如何理解PPP项目中表外融资的概念

　　表外融资(Off-Balance-Sheet Financing)的全称为资产负债表外融资，现实中往往简称表外融资或帐外融资。部分 PPP 项目(特别是交通项目使用某些一次性资产的情况)会使用此类融资方式。

　　PPP表外融资中的经营租赁

　　经营租赁是应用最广泛的表外融资方式，但需要引起重视的是，同属于租赁的融资租赁并不算表外融资。经营租赁与融资租赁的区别在于，经营租赁是当公司需要临时使用某项资产时，向外界进行的仅以使用资产为目的的租赁行为，公司并非想拥有该项资产，而融资租赁往往是由专业的租赁公司购买资产，再向公司出租的行为，实际相当于分期付款把该项资产出售给了公司。

　　如何理解PPP表外融资中的合资经营

　　PPP项目由于结构形式通常为单一的项目公司，涉及合资经营的情况较少。合资经营指公司持有其它公司股权，但并未控股，或未实际控制该公司的行为。此时该项投资在资产负债表上显示为对外投资，且营业收入并不在利润表上显示。但部分PPP项目在结构层面可能应用特殊目的公司(SPV)。特殊目的公司指某公司为了自身利益，发起成立一个新公司，且该公司仅为满足发起公司的一些利益。此类公司往往注册在百慕大、英属维尔京群岛等一些离岸地区，采用极高的资产负债率，发起人隐蔽在身后，但却承担所有风险。

　　如何理解PPP表外融资中的资产证券化

　　资产证券化反映了将资产放到金融市场进行流通的过程。通常该项资产需要具有价值或稳定现金流，之后通过发行的方式在金融市场公开出售，使资产获得流动性。PPP 项目除了可以将自身股权或项目收益权进行证券化以外，还可以将部分应收款或部分产品(比如风电项目的碳排放权)进行证券化，从而快速获得流动性。但是在实施过程中需要注意该项行为是否满足当地的会计准则，是否需要计入资产负债表。此种方式在金融市场发达的美国比较普遍，目前在国际上逐渐流行。近年与中国有关的 PPP 项