在资金紧与融资难等多重压力下，决策层正在为农业领域寻找新的投资模式。

　　日前，财政部、农业部联合发布了《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》(下称《意见》)。《意见》指出，总体工作目标在于探索农业领域推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施路径、成熟模式和长效机制，创新农业公共产品和公共服务市场化供给机制，推动政府职能转变，提高农业投资有效性和公共资源使用效益，提升农业公共服务供给质量和效率。

　　据记者了解，此次《意见》明确了社会资本参与的重点，即主要参与农业绿色发展、高标准农田建设、现代农业产业园、田园综合体、农产品物流交易平台与“互联网+”现代农业。

　　在政策保障方面，《意见》还特别强调，要强化组织领导责任;优化资金投入方式，探索创新农业公共服务领域资金投入机制;发挥示范引领作用;拓宽金融支持渠道，充分发挥中国PPP基金和各地PPP基金的引导作用，带动更多金融机构、保险资金加大对农业PPP项目的融资支持;完善定价调价机制，积极推进农业农村公共服务领域价格改革，探索建立污水垃圾处理农户缴费制度;加强项目用地保障，在当地土地使用中长期规划中全面考虑农业PPP项目建设需求，并给予优先倾斜，为项目用地提供有效保障等。

　　《意见》的发布，也意味着农业PPP模式开始步入发力期。

　　提升收益与效率

　　近几年，政府和社会资本合作经过不断探索与发展，在许多行业均取得了较大的发展。然而，农业PPP项目却仍然处于“蓝海”阶段。据财政部PPP中心数据显示，在入库的12,700个PPP项目中，涉及到农业的项目为125个，还未及项目总数的1%。

　　颇为尴尬的是，农业领域的发展却急需资金。但相比其他行业，农业有自身的特点与困境。由于农业具有在基础设施建设投资规模大、范围广、回收期长、见效慢等特点，农民在银行贷款上存在一定的难度、而民间借贷的利息成本又过于高昂，造成农民似乎无贷可选。此外，地方财政想要依靠农业来长期取得一些成绩也极为困难，一些地方政府或多或少有一些对农业不够重视。

　　不过，农业往往是一国的根基。面对资金面日益吃紧的农业，国家开始尝试将社会资本有序健康地引入农业。2016年年底，发改委、农业部联合发布了《关于推进农业领域政府和社会资本合作的指导意见》，提出将重点支持社会资本开展高标准农田、种子工程、现代渔港、农产品质量安全监测及追溯体系、种植物保护等农业基础设施建设和公共服务。

　　记者了解到，相较于2016年年底出台的文件，此次《意见》在内容方面远超以往，在重点投资领域也有所扩容。中国社科院农村发展研究所教授冯兴元在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，引导社会资本参与PPP项目投资、建设、运营，其目的就是为了改善农业、农村公共服务供给，深化农业供给侧结构性改革，为农民创收和农业发展创造条件。

　　此外，在农业部水稻全产业链信息分析预警团队江苏省级分析师朱思柱看来，正是因为农业基础设施建设存在投资不足，才需要政府和社会资本合作(ppp)模式来拓宽基础设施融资渠道、形成多元化、多层次的形式，逐步形成政府投入不断加大、社会资本积极参与、市场机制不断完善的发展格局。

　　他在接受《中国产经新闻》记者采访时表示，“政府作为基础设施供给的特殊主体，应不断加大财政投资，加大涉农资金在国家层面上的统筹力度，提高国家财政转移支付能力。”

　　那么，引入PPP模式给农业领域会带来怎样的影响呢?

　　朱思柱认为，一方面，PPP进入农业领域，会进一步拓宽农业领域基础设施建设资金来源，加快农业农村基础设施的建设速度。利用私营部门来提供资产和服务能为政府部门提供更多的资金和技能,促进了投融资体制改革。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。另一方面，提高了农业领域项目建设的质量和效率。PPP模式充分体现了专业分工、各负其责的现代社会治理理念。规范的政府和社会资本合作模式能够将政府发展规划、市场监管和公共服务的职能与社会资本管理效率、技术创新的优势有机结合，合理分工，政府减少对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

　　而在农业基础设施方面，PPP模式也解决了“建管一体”，破解了以往“重建设、轻管护”的难题。朱思柱认为，“政府通过采取竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。这样在项目建成后的管护阶段也可由社会资本来运营管理、政府实行监督，实现了过去基础设施建成后就无人管护的问题。”

　　仍需完善

　　PPP模式，本质上是一种合作关系，即社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，通过使用者付费和必要的政府付费获得投资回报。

　　朱思柱认为，规范的政府和社会资本合作模式不仅能够将政府的发展规划、市场监管、公共服务职能，与社会资本的管理效率、技术创新动力有机结合。还减少了政府对微观事务的过度参与，提高公共服务的效率与质量。

　　“PPP不是公共部门向私营部门送项目，也不是高回报、高收益，而是公共部门与私营部门的合作互利。”朱思柱表示，任何PPP项目都是带有公益性的项目，不以利润最大化为目的，PPP项目不允许私营部门在项目执行过程中形成超额利润。PPP项目虽然能够让公共部门和私营部门互惠互利，能够吸引一部分之前想参与农业领域基础设施建设但限于门槛不能进的社会资本，但由于社会资本有各自优势和偏好，所以并非对所有社会资本均有吸引力。

　　冯兴元告诉记者，国际上的PPP指的是“公司合作关系”，根据世界银行相关标准，私人资本占比20%以上属于PPP项目。我国的PPP项目最初也是希望引入社会资本，激活民间资本投资热情。但实际运作的结果是，大多数的国内PPP项目不是政府和民营资本的合作，而是与国有资本的合作。而且，来自国有控股银行和国有全资银行的资金占多数，这样一来就会出现了很多“三国”(国家、国有银行、国有企业)项目合作，对于民间的投资却带动很少。

　　实际上，中央政府在最初提出PPP模式的本义是，鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域，然而在现实中，央企、国企成了PPP合作项目的“主角”。

　　例如，稍早之前，一位地方负责PPP项目的官员就曾表示过，我们还是考虑央企、国企为主。而个别地方政府官员也毫不避讳地说，要招ppp合作伙伴首先必须是国企或央企。

　　针对为何地方政府偏爱国企，有分析文章指出，这其实也与ppp项目的复杂性有关，ppp项目投入大、回报周期长，对企业的融资能力等要求较高，如果民企规模偏小、融资能力不够，往往就会被挡在门外。

　　冯兴元认为，农业ppp合作项目也同样，农业企业，大农户，它们的资金实力一般不如其他行业规模以上企业，一些企业如果要加入农业ppp合作项目实际上难度较大，尤其在资金方面。

　　那么，怎样做好农业领域政府和社会资本之间的合作呢?朱思柱认为，政府在农村基础设施建设中应该发挥主导作用，财政投入始终是各国农村基础设施建设的重要资金来源。因此，政府是我国农村基础设施供给的重要责任人，但应有效改进政府对农村基础设施的投入和管理方式，变“项目式”投资管理模式为“服务式”投资管理模式，变“竞争式”投资管理理念为“普惠性”投资管理理念，尽量清晰划分中央与地方农业投资事权基础上构建中央与地方责任共担有效机制，提高政府农村基础设施资金投入效率。

　　“在此基础上，对部分可通过使用者付费等方式由市场提供的具备条件的农村基础设施，应在科学论证的基础上交给市场，政府发挥有效的监督管理责任，并在必要的情况下予以一定的引导。” 朱思柱说，除了这些，还要建立可具操作性的农业基础设施标准化体系并着力推进农村产权制度改革。